Преди ден Swissinfo съобщи, че близо 20 000 невалидни подписи и изтеклият вече краен срок от 18 месеца за събиране на необходимите 100 000 валидни подписа, са причината в Швейцария да не може да се проведе народната инициатива за облекчаване на правилата за изграждане на слънчеви електроцентрали. По-конкретно идеята бе слънчевите електроцентрали да бъдат освободени от изискването за разрешително за строеж. Организаторите на народната инициатива негодуваха, че изграждането на слънчеви електроцентрали често е блокирано от институциите, отговарящи за опазването на културното наследство, или от общинските комисии, отговарящи за градския облик.
За особеностите на народната инициатива в 34-тата по големина страна в Европа (площта й е 41 749 km²), а и като цяло за демократичния процес в нея, разказва доц. д-р Иван Кьосев, юрист и преподавател в Юридическия факултет на СУ „Св. Климент Охридски“, изследовател на политическата, финансовата и стопанската история на Швейцария.
Когато днес говорим за Швейцария, обикновено си представяме стабилна федерална държава, политически неутралитет, висока степен на местна автономия и необичайно силно участие на гражданите в политическия живот. Тази система обаче не възниква изведнъж. Тя е резултат от продължил през XIX и XX век процес, в който средновековната конфедерация постепенно се превръща в модерна правова държава.
Особено важна особеност на швейцарския модел е съчетаването на представителна демокрация с инструменти на пряката демокрация. Парламентът и правителството управляват страната, но гражданите разполагат с възможност да се намесват пряко в законодателния процес чрез референдуми и народни инициативи. Така швейцарската демокрация не се основава единствено на избора на представители, а и на периодичното пряко произнасяне на гражданите по конкретни въпроси.
От старата конфедерация към модерната държава
Швейцария има много по-стари политически корени от създаването на съвременната федерална държава. Федералната харта от 1291 г., свързана с кантоните Ури, Швиц и Унтервалден, постепенно се превръща в символ на началото на Швейцарската конфедерация. (Самото разбиране за нея като „основополагащ документ“ обаче се оформя едва в края на XIX век.)
До края на XVIII век конфедерацията представлява сложна система от съюзи между кантони, които притежават значителна автономия. Тя не е национална държава в модерния смисъл.
Френската революция и наполеоновата епоха променят това положение. През 1798 г. е създадена Хелветската република, която представлява централизирана държава, изградена под силното влияние на френския политически модел.
Тя въвежда идеи като народен суверенитет, равенство пред закона, разделение на властите и писана конституция. Централизацията обаче се сблъсква с традиционната автономия на кантоните.
След падането на Наполеон през 1815 г. Швейцария отново получава конфедеративен характер. Федералният договор от 1815 г. оставя на кантоните много широки правомощия. Така през първата половина на XIX век се оформя основният конфликт, който ще доведе до раждането на съвременната държава: как да се съчетаят силната автономия на кантоните и необходимостта от обща федерална власт.
Гражданската война от 1847 г. и раждането на федералната държава
През 40-те години на XIX век политическото противопоставяне се изостря. От едната страна стоят либералните и радикалните сили, които искат по-тясна федерация и модерна либерална конституция. От другата са консервативните, предимно католически кантони, които защитават по-голямата си автономия.
През 1845 г. седем католически кантона създават отделен съюз – Зондербунд.
През 1847 г. конфликтът прераства в кратка гражданска война. Федералните войски под командването на генерал Гийом-Анри Дюфур побеждават съюза Зондербунд. Войната е сравнително кратка и с малко жертви в сравнение с други европейски граждански конфликти от епохата. Победата създава политическите условия за голямата конституционна промяна.
На 12 септември 1848 г. влиза в сила новата Федерална конституция. Тя превръща съюза на кантоните в модерна федерална държава. Именно 1848 г. обикновено се приема за раждането на съвременна Швейцария.
Тук се появява един от основните принципи на швейцарската държавност: федерализмът. Централната власт получава определени компетенции, докато всички останали правомощия остават при кантоните. По този начин новата държава не унищожава политическата самостоятелност на кантоните, а я включва в една по-голяма федерална юридическа конструкция.
Как е устроена швейцарската държава?
Швейцария днес функционира на три равнища: федерация, кантони и общини. Всеки от тези структурни слоеве има собствени компетенции и политически институции.
Федералното законодателство се приема от двукамарен парламент – Федералното събрание. То се състои от:
• Национален съвет – 200 депутати, представляващи населението;
• Съвет на кантоните – 46 представители, чрез които кантоните участват във федералното законодателство.
Двете камари имат равни законодателни правомощия.
Изпълнителната власт също е необичайна за европейските парламентарни системи. Тя принадлежи на Федералния съвет, съставен от седем души. Няма министър-председател, който да ръководи останалите министри. Седемте федерални съветници образуват колегиален орган и вземат решенията като колективно правителство. В швейцария функционира и институцията президент, но тя има по-особен статут.
Президентът на Конфедерацията не е аналог на президент в президентска република. Той председателства Федералния съвет за една година и е по-скоро „първи сред равни“, отколкото самостоятелен носител на изпълнителна власт. Това е една от причините швейцарският модел да не се вписва напълно нито в класическия парламентарен, нито в президентския модел. Правителството е колегиално, а политическата система по принцип е ориентирана към споделяне на властта и търсене на рационални компромиси. Това е един много добър пример за рационално организирано държавно управление.
Реформата от 1874 г. – появата на референдума на федерално равнище
Конституцията от 1848 г. създава федералната държава, но все още не съдържа съвременната система на пряка демокрация. Това се променя през 1874 г. с пълната ревизия на Конституцията. Тогава гражданите получават по-широки политически права, а на федерално равнище е въведен факултативният референдум.
Идеята е фундаментална: парламентът може да приеме закон, но определен брой граждани могат да поискат той да бъде подложен на народно гласуване. Това постепенно променя и самия начин, по който политиците приемат законите. Парламентът трябва да съобразява не само отношенията между партиите и парламентарните мнозинства, но и възможността даден закон да бъде оспорен чрез референдум.
Според исторически изследвания именно тази възможност насърчава управляващите да търсят диалог с гражданското общество и по-широки политически компромиси.
Така референдумът се превръща не просто в начин гражданите да отменят решение на парламента, а и в механизъм, който влияе върху поведението на парламента още преди да бъде взето окончателното решение.
Народната инициатива от 1891 година
Следващата голяма стъпка идва през 1891 година. Тогава швейцарските граждани получават правото чрез народна инициатива да предложат промяна на федералната конституция. Разликата между референдума и инициативата е съществена. При референдума гражданите могат да бъдат поставени пред вече взето решение – например закон, приет от парламента.
При народната инициатива гражданите могат сами да поставят политически въпрос на дневен ред.
Така се оформят трите основни инструмента на федералната пряка демокрация:
1. Задължителен референдум — определени конституционни промени задължително се подлагат на гласуване.
2. Факултативен референдум — гражданите могат да поискат народно гласуване по определени решения на парламента.
3. Народна инициатива — гражданите могат да предложат промяна на Конституцията, ако съберат необходимия брой подписи.
Днес съгласно актуалната нормативна уредба за федерална народна инициатива са необходими 100 000 подписа в рамките на 18 месеца, а за факултативен референдум – 50 000 подписа в рамките на 100 дни; референдум може да бъде поискан и от осем кантона.
Референдумът като част от политическата култура
Тук се намира същинската особеност на швейцарския модел. В много представителни демокрации гражданинът участва главно в политиката чрез изборите. Той избира парламент, парламентът избира или подкрепя правителство, а след това избраните институции вземат повечето конкретни решения.
В Швейцария веригата е по-дълга и много по-прецизно юридически уредена. Гражданинът избира представители, но между изборите периодично може да гласува по конкретни закони, конституционни промени и народни инициативи. Затова изборите и референдумите изпълняват различни функции.
Изборите определят кой ще управлява.
Референдумите и инициативите определят по кои конкретни въпроси гражданите ще кажат последната дума.
Тази система превръща политическия спор в постоянен динамичен процес на аргументиране, организиране и мобилизиране на гражданите. Политическите партии не са единствените участници. Инициативи могат да бъдат организирани от граждански движения, организации, професионални и икономически групи и други активни обществени актьори. По този начин общественият живот и институционалната политика са много по-тясно свързани.
Но швейцарската демокрация не винаги е била всеобща
Важно е да разглеждаме аналитично и обективно историческия процес. Конституцията от 1848 г. въвежда политически права за мъжете, а жените остават изключени от федералния политически процес. Първият федерален референдум за женското избирателно право през 1959 г. е отхвърлен. Едва на 7 февруари 1971 г. швейцарските мъже одобряват въвеждането на федерално избирателно право за жените с 65.7% от гласовете.
Това е особено показателен пример за двойствената природа на пряката демокрация. От една страна, референдумът позволява на обществото да участва пряко в историческа промяна. От друга, когато определена група граждани все още няма право да гласува, така че „народът“, който взема решението, не включва всички граждани.
Затова историята на швейцарската демокрация е и история на постепенното разширяване на политическата общност. През 1971 г. жените получават федерални политически права, а последният кантон, който въвежда женското избирателно право на кантонално равнище, го прави едва през 1991 г. след решение на Федералния съд.
XX век: от либерална държава към система на споделена власт
През XX век швейцарският модел продължава да се развива. Една от важните промени е въвеждането на пропорционалното представителство за Националния съвет през 1919 г. след народна инициатива. Това позволява политическото представителство да стане по-близко и адекватно до относителната сила на различните политически течения.
Постепенно се развива и системата на широко партийно участие във Федералния съвет. Вместо правителство, съставено само от партията или коалицията, която има парламентарно мнозинство, Швейцария развива модел, при който основните политически сили са приобщени и участват в колегиалното управление.
Това променя самото значение на опозицията. В класическата парламентарна система една партия или коалиция управлява, а друга е опозиция. В Швейцария политическите партии могат да участват едновременно в правителството и да се противопоставят една на друга по отделни въпроси. Управлението е по-малко свързано с идеята за постоянна деструктивна конфронтация между „правителство“ и „опозиция“.
Референдумът като инструмент за обществен контрол
Референдумът има поне три функции.
Първо – контрол върху парламента- Парламентът не е последната инстанция по всички въпроси. При условията, предвидени от Конституцията, гражданите могат да поискат даден закон да бъде подложен на гласуване.
Второ – включване на гражданите в законодателството -Гражданите не само избират законодатели, но могат да участват пряко в решаването на конкретни политически въпроси.
Трето – формиране на рационален обществен компромис. Самата възможност за референдум влияе върху политическия процес. Правителството и парламентът трябва да предвиждат как дадено решение ще бъде възприето от обществото и от различните кантони.
Така референдумът се превръща не само във „вето на народа“, а и в предварителен стимул за сътрудничество и договаряне. Това е особено важно в държава като Швейцария, където съществуват четири национални езикови общности, различни религиозни традиции и силни кантонални идентичности. Федерализмът и пряката демокрация се допълват: първият позволява на различните региони да запазят значителна автономия, а втората дава възможност на гражданите да участват пряко във федералните решения.
Двойното мнозинство – народ и кантони
Още един важен елемент е, че при някои ключови решения не е достатъчно мнозинство само от гласовете на гражданите. При конституционни промени е необходимо двойно мнозинство – мнозинство от гласуващите граждани и мнозинство от кантоните. Това е логично следствие от федералната природа на държавата. Швейцария не е просто държава, разделена административно на провинции. Кантоните са исторически и политически субекти със собствена идентичност и институции.
Затова федералната система трябва да защитава не само численото мнозинство на населението, но и равнопоставеността на кантоните.
Получава се своеобразен правнополитически баланс: народът представлява демократичния принцип на участие в управлението, а кантоните реализират федералния принцип.
Нито един от двата принципа не може напълно да замести другия.
Конституцията от 1999 г. и съвременната система
През 1990-те години започва цялостно обновяване на Федералната конституция. Новата Конституция е одобрена от народа и кантоните на 18 април 1999 г. и влиза в сила на 1 януари 2000 г. Тя заменя Конституцията от 1874 г. и систематизира редица принципи и права, развили се през предходния век. Така към началото на XXI век Швейцария вече представлява политическа система, в която няколко принципа са се наслагвали исторически:
• федерализъм;
• силна кантонална автономия;
• двукамарен парламент;
• колегиално правителство;
• широко споделяне на политическата власт;
• представителна демокрация;
• задължителни и факултативни референдуми;
• народна инициатива;
• пряко участие на гражданите на федерално, кантонално и общинско равнище.
Какво всъщност прави швейцарския модел особен?
Историята на модерна Швейцария може да се разбере като постепенно изграждане на множество правнополитически баланси – баланс между федерация и кантони. Баланс между парламент и граждани. Баланс между различните политически партии. Баланс между численото мнозинство на населението и равнопоставеността на кантоните.
И накрая – баланс между представителната и пряката демокрация.
Това е важно, защото швейцарската система не премахва представителната демокрация в полза на референдумите. Напротив – парламентът и правителството остават основните институции на ежедневното управление. Пряката демокрация се наслагва върху тях като допълнителен механизъм за контрол и участие.
Именно това е историческият урок на швейцарския модел. Референдумът не заменя политическите институции; той променя начина, по който те трябва да работят.
От гражданската война през 1847 г. до конституционната система на XXI век Швейцария постепенно изгражда държава, в която властта не е концентрирана само в една институция или политическо мнозинство. Федерализмът разпределя властта вертикално – между федерация, кантони и общини.
Колегиалното управление я разпределя хоризонтално. А референдумите и инициативите дават на гражданите възможност периодично да се намесват непосредствено в политическия процес. Така модерна Швейцария се оформя не като държава, в която една институция „управлява народа“, а като система, в която много институции, региони, политически сили и активни и осведомени граждани постоянно трябва да се договарят помежду си. И именно в това взаимодействие между федерализъм, представителна демокрация и пряко народно участие се намира същността на швейцарския политически модел.
Как работи швейцарският референдум на практика?
Безспорно е, че народният суверенитет е висшият легитимиращ фактор на пряката демокрация. Да си представим, че швейцарският парламент току-що е приел нов закон. Депутатите са обсъждали текста, променяли са го, спорили са по него и накрая са гласували. Законът е приет. В много представителни демокрации от този момент нататък историята би приключила. Парламентът е избран от гражданите и именно парламентът има компетентност да приема законите. Ако гражданите не са съгласни с политиката му, следващата възможност за промяна идва на следващите избори.
В Швейцария обаче историята може да продължи и това се слува много често. Група граждани, политическа партия, синдикат, професионална организация или друго обществено движение може да каже: „Не сме съгласни с този закон. Нека гражданите сами решат.“ От този момент започва една от най-характерните процедури на швейцарската демокрация – факултативният референдум. Именно тук се вижда най-добре как работи швейцарският политически модел: парламентът управлява, но знае, че при определени решения гражданите могат да поискат последната дума.
Три различни пътя към народното гласуване
В Швейцария думата „референдум“ обхваща няколко различни механизма.
Има задължителен референдум, при който Конституцията изисква определен въпрос непременно да бъде поставен пред народа.
Има факултативен референдум, при който гражданите могат да поискат вече приет от парламента закон да бъде подложен на гласуване.
И има народна инициатива, която тръгва в обратната посока: гражданите не чакат парламентът да приеме нещо, а сами поставят на политическата сцена предложение за промяна на Конституцията.
Трите механизма често се споменават заедно като част от швейцарската пряка демокрация, но политическата им логика е различна. При референдума гражданите могат да контролират решение, което институциите вече са взели. При инициативата те самите могат да поставят нов въпрос пред държавата.
Това разграничение е ключово, защото ни позволява да разберем как гражданите могат едновременно да бъдат източник на властта и коректив на институциите, които са избрали.
Когато гражданите кажат: „Нека народът реши“
Да се върнем към дадения по-горе пример със закона. Парламентът го е приел. Но от този момент започва да тече срокът, в който противниците му могат да предприемат действия. За да бъде предизвикан федерален факултативен референдум, трябва да бъдат събрани 50 000 валидни подписа в рамките на 100 дни от официалното публикуване на законодателния акт.
Това може да бъде направено от граждански комитет или друга организация. Същото право имат и кантоните – референдум може да бъде поискан и от осем кантона.
На пръв поглед 50 000 подписа може да изглеждат като чисто технически праг. Всъщност това е първият политически тест. Организаторите трябва да убедят десетки хиляди граждани, че въпросът е достатъчно важен, за да бъде изваден от парламентарната зала и поставен пред цялото общество.
Те трябва да организират кампания, да намерят доброволци, да обяснят позицията си и да съберат подписите в определените от закона срокове. И тук се появява една съществена разлика между швейцарската пряка демокрация и представата за „пряко гласуване“ като просто политическо натискане на един бутон.
Преди да стигне до урните, един въпрос трябва да премине през обществена мобилизация.
Подписът не е достатъчен – той трябва да бъде проверен
Когато организаторите предадат подписите, те не се приемат автоматично. Подписите се проверяват, включително чрез съответните общини, за да се установи дали лицата действително имат право да участват във федералния политически процес. След това Федералната канцелария проверява резултатите и установява дали е достигнат необходимият брой валидни подписи. Само тогава референдумът може да продължи към следващия етап. Това има значение, защото прагът не е „50 000 събрани имена“. Той е 50 000 валидни подписа в законовия срок.
Ако условието е изпълнено, вече не става дума само за политическа кампания на една организация. Държавата е обвързана и длъжна да организира процедура, в която гражданите ще могат да се произнесат.
От подписите до истинската политическа битка
Но именно тук започва най-интересната част. Самото насрочване на референдум не решава нищо. То само премества въпроса от парламента към обществото. Следват седмици и месеци на политически дебати. Партиите формулират позициите си. Граждански организации започват кампании. Работодателски и професионални организации могат да се включат.
Синдикатите могат да мобилизират своите членове. Правителството и парламентът представят аргументите си. Обществото започва да обсъжда не просто дали даден закон е приет, а дали той е правилният закон. Именно тази фаза е изключително важна за швейцарския модел. Референдумът не е просто един ден в календара. Той е процес на обществено убеждаване.
Всеки лагер трябва да отговори на въпроса защо гражданите трябва да гласуват „да“ или „не“. А това означава, че политическият живот не се концентрира единствено около изборите.
В една обикновена представителна система голяма част от политическата енергия може да се натрупва около изборния цикъл.
В Швейцария политическата мобилизация може да възникне около конкретен закон или конкретен обществен проблем и между изборите. Федералните власти знаят, че възможността за референдум оказва влияние върху законодателния процес още преди да бъде взето окончателното решение.
Политиците се съобразяват с факта, че даден закон може да бъде подложен на народно гласуване и това може да ги насърчи да търсят по-широка подкрепа. Така се появява един от най-интересните ефекти на швейцарската система: референдумът започва да влияе върху политиката още преди самият референдум да се е състоял.
Референдумът като невидим участник в парламентарната зала
Да си представим депутати-вносители, които участват в обсъждането на спорен законопроект. Те знаят, че ако законът бъде приет, политическите му противници могат да започнат процедура за референдум. Следователно пред политиците има повече от един въпрос. Не само: „Можем ли да съберем парламентарно мнозинство?“ А и: „Можем ли да създадем закон, който има достатъчно широка обществена подкрепа, за да издържи евентуално народно гласуване?“
Това променя и насочва политическата логика на мислене и действия. Парламентарното мнозинство вече не е непременно краят на процеса. То може да бъде само първата победа в една по-дълга процедура. Тъкмо поради това възможността за референдум може да действа като своеобразен предварителен контрол върху законодателството. Не е необходимо гражданите действително да отменят закона. Самото съществуване на възможността да го направят вече влияе върху поведението на политиците.
Денят на гласуването
След приключването на политическата кампания идва денят, в който въпросът се поставя пред гражданите. Федералните гласувания в Швейцария се провеждат в предварително определени дни. Обикновено има до четири федерални гласувания годишно.
На един и същи ден могат да бъдат поставени няколко различни въпроса. Това означава, че един гражданин може в рамките на едно гласуване да се произнесе по няколко напълно различни теми. По един въпрос да гласува „да“. По друг – „не“. По трети да подкрепи инициатива.
Това е още една важна характеристика на системата: гражданинът не избира просто „правителство“ или „партия“. Той става активна и влиятелна политическа единица и може да изрази конкретна позиция по отделни политически въпроси.
Как се броят гласовете?
Тук трябва да се направи още едно важно разграничение. При обикновения факултативен референдум за федерален закон по правило е необходимо просто мнозинство от гласовете. Ако повече от половината действителни гласове са „да“, законът е потвърден. Ако повече са „не“, законът е отхвърлен.
Но когато става дума за промяна на Федералната конституция, картината е различна. Тогава се изисква т.нар. двойно мнозинство. Необходимо е: мнозинство от гражданите и мнозинство от кантоните. Това правило е пряко свързано с федералния характер на швейцарската държава.
Защо народът не е достатъчен?
За човек, който гледа системата само през призмата на мажоритарната демокрация, това може да изглежда странно. Ако 55% от гражданите са „за“, защо да не е достатъчно? Защото Швейцария не е просто държава на гражданите като индивидуални избиратели. Тя е и федерация на кантоните. Кантоните имат собствена политическа история, институции и значителна автономия.
Федералната система е изградена така, че нито численото мнозинство на населението, нито интересите на отделните кантони да могат напълно да изключат другия принцип. Затова при конституционни промени се задават два въпроса едновременно: Какво мисли мнозинството от гражданите? и Какво мисли мнозинството от кантоните? Така демократичният принцип и федералният принцип се поставят един до друг.
Но какво става, ако гражданите не чакат парламента?
Тук вече се появява другият голям инструмент — народната инициатива. Тя обръща посоката на политическия процес.
При референдума имаме: Парламент → решение → гражданите могат да поискат гласуване.
При народната инициатива: Граждани → предложение → подписи → политическа процедура → гласуване.
Това е огромна разлика. Представете си група граждани, която смята, че даден въпрос не се разглежда достатъчно сериозно от парламента. Те не са принудени да чакат следващите избори. Могат да започнат процедура по народна инициатива. За федерална народна инициатива са необходими 100 000 валидни подписа в рамките на 18 месеца.
Инициативата може да предложи промяна или допълнение на Федералната конституция. Тук отново виждаме, че швейцарската пряка демокрация не означава просто „всеки може да предложи всичко“. Има праг. Има срок. Има формална процедура. Има проверка. И едва след това въпросът може да стигне до цялото население.
Парламентът не е безгласен, когато гражданите предложат инициатива
Народната инициатива също не означава, че парламентът просто трябва да се оттегли и да остави гражданите да решат. Федералният съвет и парламентът разглеждат предложението и формулират позиция по него. И тук се появява особено интересен инструмент – контрапредложението. Представете си, че гражданска група предлага определена конституционна промяна. Парламентът може да не подкрепя точно нейния текст. Но може да смята, че проблемът, който тя поставя, е реален и заслужава решение. Тогава може да предложи собствен вариант.
По този начин политическият процес може да изглежда така: Граждани: „Искаме промяна.“ Парламент:
„Не подкрепяме този конкретен текст, но предлагаме друг вариант.“ Граждани: „Сега трябва да изберем.“ Това превръща народната инициатива не само в инструмент за натиск, но и в механизъм за преговори и сътрудничество между обществото и институциите за достигането до общоизгодно рационално решение.
Има и референдуми, които не зависят от събирането на подписи
Не всички въпроси стигат до народа след гражданска инициатива. При някои решения Конституцията предвижда задължителен референдум. Най-важният пример са промените във Федералната конституция. Парламентът може да приеме конституционна промяна, но не може просто да я въведе самостоятелно. Тя трябва да бъде представена на народа и на кантоните. Отново се прилага двойното мнозинство. Тук референдумът вече не е оръжие на опозицията срещу парламента. Той е задължителна част от самата конституционна процедура.
Ако погледнем системата отстрани, започваме да виждаме не отделни процедури, а цяла политическа архитектура и алгоритъм на действие: Парламентът приема закон. Но гражданите могат да поискат референдум. Гражданите могат да предложат конституционна промяна. Парламентът може да предложи контрапредложение.
При конституционните промени трябва да се произнесат и кантоните. Федералният съвет участва в подготовката и представянето на въпросите. Политическите партии и обществените организации водят кампании. А гражданите са активни, реактивни, подготвени и периодично се връщат към урните и се произнасят по конкретни въпроси. Така държавната власт не се движи по една права линия, а гъвкаво и адаптивно ежедневно работи в полза на гражданите и техните общности.
Източник: Banker.bg
